Градостроительный план земельного участка

Согласно п. 1 ст. 57.3 ГрК РФ градостроительный план земельного участка (ГПЗУ) выдаётся в целях обеспечения субъектов градостроительной деятельности информацией, необходимой для архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства в границах земельного участка.

Пп. 1 п. 6 ст. 48 ГрК РФ прямо предусматривает, что застройщик (технический заказчик, лицо, ответственное за эксплуатацию здания, сооружения, региональный оператор) обязан передать ГПЗУ лицу, осуществляющему проектирование по договору.

Помимо этого, значение ГПЗУ состоит ещё и в том, что он необходим застройщику для прохождения экспертизы проектной документации ОКС (п. 5.2 ст. 49 ГрК РФ), получения разрешения на строительство (пп. 2 п. 7 ст. 51 ГрК РФ) и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (пп. 2 п. 3 ст. 55 ГрК РФ), поэтому вопросы, связанные с его оформлением, имеют ключевое значение.

Регулирование ГПЗУ, а также роль ГПЗУ были существенно изменены Федеральным законом от 03.07.2016 № 373-ФЗ55 (далее – закон № 373-ФЗ) и дополнены Федеральным законом от 03.08.2018

№ 340-ФЗ56. Ключевые изменения отражены в таблице 18.

Таблица 18. СТАТУС ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ПЛАНА ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА

Параметры сравнения	Новое регулирование	Предыдущее регулирование
Значение ГПЗУ	Информационная выписка о градостроительных ограничениях, действующих в отношении земельного участка (ст. 57.3 ГрК РФ). Поправка вступила в силу 01.07.2017.	Документация по планировке территории (глава 5 ГрК РФ, ст. 44 ГрК РФ).
Срок действия ГПЗУ (информации из ГПЗУ)	При проведении экспертизы оценивается соответствие проектной документации требованиям, входящим в состав предмета экспертизы (пп.1 п. 5 ст. 49 ГрК РФ), действовавшим на дату выдачи ГПЗУ, при условии, что с указанной даты прошло не более 1,5 года. При более раннем сроке выдачи ГПЗУ применяются требования, действующие на дату поступления проекта на экспертизу. Поправка вступила в силу с 04.08.2018. Для получения разрешения на строительство необходимо представлять ГПЗУ, выданный не ранее чем за 3 года до дня представления заявления на получение разрешения. Поправка вступила в силу 01.01.2017.	Нормативно не был установлен.
Роль ГПЗУ при получении разрешения на строительство	Определяет дату, на которую определяется градостроительный регламент, с которым сравнивается проектная документация на соответствие. Поправка вступила в силу 01.01.2017.	Разрешение подтверждает среди прочего соответствие проектной документации требованиям ГПЗУ – для объектов капитального строительства.
Роль ГПЗУ при получении разрешения на ввод в эксплуатацию	Разрешение удостоверяет среди прочего соответствие объекта капитального строительства требованиям, установленным градрегламентом на дату выдачи ГПЗУ. Поправка вступила в силу 01.01.2017.	Разрешение удостоверяет среди прочего соответствие объекта капитального строительства ГПЗУ.

При этом нужно отметить, что, несмотря на то что по ранее действовавшему регулированию проектная документация должна была проверяться исключительно на соответствие ГПЗУ, судебная практика шла по другому пути. В решении по конкретному делу Президиум ВАС РФ указал, что изменения градрегламента имеют обязательное значение для правообладателя земельного участка57. Таким образом, законодатель, установив необходимость проверять соответствие проектной документации градрегламенту, фактически закрепил в законодательстве правило, выработанное практикой.

В сущности, основным значением ГПЗУ по новому регулированию является фиксация даты, на которую должны быть актуальны требования из градрегламента (дата выдачи ГПЗУ).

В связи с введением срока действия информации из ГПЗУ п. п. 1-3 ст. 9 закона № 373-ФЗ установлены переходные положения для ГПЗУ, полученных до 1 января 2017 года. Информация, указанная в таких ГПЗУ, может быть использована в течение срока, который установлен нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и не может быть менее чем 3 года и более чем 8 лет. Если разрешение на строительство получено до 01.01.2017, то выдача разрешения на ввод в эксплуатацию осуществляется на основании ГПЗУ, представленного для получения соответствующего разрешения на строительство. Если разрешение на строительство получено после 01.01.2017, однако на основании ГПЗУ, утверждённого до 01.01.2017 и в течение срока его действия, то разрешение на ввод в эксплуатацию выдаётся на основании такого ГПЗУ.

Отметим, что п. 13 ст. 51 ГрК РФ определяет, что основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство может быть «несоответствие документации градостроительному регламенту, действовавшему на ДАТУ ВЫДАЧИ градостроительного плана земельного участка». Полагаем, что законодатель этой нормой и установлением срока действия ГПЗУ пытался «остановить гонку» застройщика за постоянно меняющимся градостроительным регламентом и дать ему возможность реализовать проект в условиях, которые отражены на дату выдачи ГПЗУ.

Более того, появление в п. 5.2 ст. 49 ГрК РФ нормы о значении давности срока выдачи ГПЗУ для применения соответствующих требований при проведении экспертизы проектной документации обусловливает для застройщика «вступление в очередную гонку», но уже за изменениями специальных требований, входящих в предмет экспертизы. С одной стороны, для получения разрешения на строительство, подтверждающего соблюдение градрегламента, действует 3-летний срок выдачи ГПЗУ. С другой стороны, уже спустя 1,5 года с даты выдачи ГПЗУ для прохождения экспертизы, предшествующей получению разрешения на строительство, становятся неприменимыми действовавшие на дату выдачи ГПЗУ специальные требования, с учётом которых разрабатывалась проектная документация. Таким образом, для застройщика при планировании сроков получения разрешительной документации необходимо учитывать риски выявления несоблюдения специальных требований, действующих на дату подачи документов на экспертизу, связанных со сроком выдачи ГПЗУ более 1,5 года.

Содержание градостроительного плана земельного участка

П. 3 ст. 57 ГрК РФ предусматривает, что в градостроительном плане земельного участка содержится информация:

о реквизитах ППТиПМ в случае, если земельный участок расположен в границах территории, в отношении которой утверждены ППТиПМ;
о границах земельного участка и о кадастровом номере земельного участка (при его наличии);
о границах зоны планируемого размещения объекта капитального строительства в соответствии с утверждённым ППТ (при его наличии);
о минимальных отступах от границ земельного участка, в пределах которых разрешается строительство объектов капитального строительства;
об основных, условно разрешённых и вспомогательных видах разрешённого использования земельного участка;
о предельных параметрах разрешённого строительства, реконструкции объекта капитального строительства, установленных градостроительным регламентом для территориальной зоны, в которой расположен земельный участок, за исключением случаев выдачи ГПЗУ в отношении земельного участка, на который действие градостроительного регламента не распространяется или для которого градостроительный регламент не устанавливается;
о требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на земельном участке, на который действие градостроительного регламента не распространяется или для которого градостроительный регламент не устанавливается;
о предельных параметрах разрешённого строительства, реконструкции объекта капитального строительства, установленных положением об особо охраняемых природных территориях, в случае выдачи градостроительного плана земельного участка в отношении земельного участка, расположенного в границах особо охраняемой природной территории;
о расчётных показателях минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры и расчётных показателях максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если земельный участок расположен в границах территории, в отношении которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории;
об ограничениях использования земельного участка, в том числе если земельный участок полностью или частично расположен в границах зон с особыми условиями использования территорий;
о границах зон с особыми условиями использования территорий, если земельный участок полностью или частично расположен в границах таких зон;
о границах зон действия публичных сервитутов;
о номере и (или) наименовании элемента планировочной структуры, в границах которого расположен земельный участок;
о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, а также сетях инженерно-технического обеспечения;
о наличии или отсутствии в границах земельного участка ОКН, границах территорий ОКН (при наличии таких объектов в границах земельного участка);
о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, определённых с учётом программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа;
о реквизитах нормативных правовых актов субъекта РФ, муниципальных правовых актов, устанавливающих требования к благоустройству территории; 18) о красных линиях.

При этом информация о границах зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для публичных нужд в отличие от предыдущего регулирования в ГПЗУ отдельно не включается.

Кроме того, с 03.08.2018 субъекты Российской Федерации наделены правом установить региональным законом положение о том, что обязательным приложением к ГПЗУ в случае его выдачи в электронной форме являются материалы и результаты ранее проведённых инженерных изысканий, содержащиеся в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности, при условии, что указанные материалы и результаты не содержат сведений, отнесённых федеральными законами к категории ограниченного доступа (п. 3.1 ст. 57.3 ГрК РФ). Однако в настоящее время нет сведений о реализации каким-либо субъектом РФ данного права.

Форма ГПЗУ утверждена приказом Минстроя России от 25.04.2017 № 741/пр «Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка и порядка её заполнения» (далее – Приказ).

Условия выдачи ГПЗУ заявителю

В ранее действовавшей редакции ГрК РФ порядок выдачи ГПЗУ был установлен п. 17 ст. 46 ГрК РФ. В частности, было установлено, что в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему ГПЗУ, орган местного самоуправления в течение 20 дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку ГПЗУ и утверждает его.

В судебной и правоприменительной практике не было выработано единой позиции относительно условий, при которых может быть выдан ГПЗУ.

Верховный Суд РФ 58 сделал следующие выводы, анализируя рассматриваемую проблему и действующие на тот момент положения закона:

подготовка и выдача ГПЗУ осуществляется по заявлению собственника, пользователя либо иного заинтересованного лица и является обязанностью уполномоченного органа;
положения закона не предусматривают обязанность заявителя обосновать цель истребования градостроительного плана, предоставить иные документы, кроме тех, которые связаны с возможностью идентификации обратившегося лица.

Приведённые выводы были поддержаны Минстроем России59. Реализация этой позиции делала получение ГПЗУ крайне простой процедурой, доступной любому заинтересованному лицу, даже не имеющему прав на земельный участок, в отношении которого испрашивается план.

До принятия решения Верховного Суда РФ суды, анализируя те же положения закона, зачастую признавали законными дополнительные условия предоставления ГПЗУ. В частности, обоснованными признавались следующие требования государственных органов:

обязательность подтверждения прав на землю, предусматривающих возможность застройки земельного участка60;
обязанность предоставления вместе с заявлением технических условий подключения к сетям инженерно-технического обеспечения61.

Новое регулирование условий предоставления ГПЗУ в части круга лиц, имеющих право обратиться за выдачей ГПЗУ, пошло вразрез с позицией Верховного Суда РФ. Так, исходя из буквального смысла п. 5 ст. 57 ГрК РФ, с заявлением о выдаче ГПЗУ может обратиться не любое заинтересованное лицо, а только правообладатель земельного участка.

Аналогичную позицию занял и Минстрой России, указав, что обращение с заявлением о выдаче ГПЗУ лица, не являющегося его правообладателем, согласно действующему законодательству, является основанием для отказа в выдаче ГПЗУ62.

Представляется, что такое ограничение по кругу лиц не в полной мере соответствует идее законодателя о том, что ГПЗУ представляет собой информационную выписку.

Относительно необходимости заявителю обосновать цель истребования ГПЗУ законодатель, напротив, занял позицию, аналогичную позиции Верховного Суда РФ. П.п. 7–8 ст. 57.3 ГрК РФ установлена обязанность органа местного самоуправления при подготовке ГПЗУ самостоятельно направить в организации, осуществляющие эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, запрос о предоставлении технических условий. При отсутствии информации о цели использования земельного участка уполномоченная организация определяет максимальную нагрузку на основании сведений из ПЗЗ.

Новым регулированием был также разрешён остававшийся долгое время спорным вопрос о возможности выдачи ГПЗУ при отсутствии утверждённого ППТиПМ. Согласно п. 4 ст. 57.3 ГрК РФ, если в соответствии с ГрК РФ размещение объекта капитального строительства не допускается при отсутствии документации по планировке территории 63 , выдача ГПЗУ допускается только после утверждения такой документации. В иных случаях отсутствие ППТиПМ не будет являться препятствием для получения ГПЗУ, в том числе в случаях, когда обязательность утверждения такой документации установлена не ГрК РФ, а иными федеральными законами64.

Требования о предоставлении разного рода дополнительных документов по-прежнему нет в ГрК РФ, однако они содержатся во многих административных регламентах, регулирующих процедуру выдачи градостроительных планов в отдельных муниципальных образованиях. По нашему мнению, и застройщикам, и уполномоченным органам следует ориентироваться на позицию высшей судебной инстанции и Минстроя России. Кроме того, Верховный Суд РФ в продолжение ранее высказанной позиции признаёт положения административных регламентов, устанавливающие дополнительные требования к заявителям, в соответствующей части недействующими65.

Согласно п. 6 ст. 57.3 ГрК РФ ГПЗУ должен быть выдан заявителю в течение 20 рабочих дней со дня поступления соответствующего заявления без взимания какой-либо платы (ранее срок выдачи ГПЗУ был установлен п. 17 ст. 46 ГрК РФ и составлял 30 календарных дней). При этом в отличие от предыдущего регулирования продление срока выдачи ГПЗУ согласно действующему законодательству невозможно, указанные в п. 6 ч. 1 ст. 4 закона № 191-ФЗ случаи продления срока выдачи ГПЗУ применению не подлежат66.

Отметим также, что согласно п. 6 ст. 57.3 ГрК РФ, вступившему в силу 1 июля 2017 года, ГПЗУ не утверждается, а регистрируется органом местного самоуправления, что соответствует его статусу выписки.

Дополнительно следует отметить, что ГПЗУ может быть выдан только в отношении одного земельного участка, прошедшего государственный кадастровый учёт, хотя на практике имели место случаи выдачи ГПЗУ в отношении одновременно нескольких земельных участков. Это не соответствует терминологии ГрК РФ и является грубым нарушением закона.

В настоящее время в стадии независимой антикоррупционной экспертизы находится подготовленный Минстроем России законопроект о внесении изменения в ГрК РФ, предполагающий сокращение сроков выдачи ГПЗУ до 14 рабочих дней.

Основания для отказа в выдаче ГПЗУ

В случаях, когда орган власти неправомерно не выдаёт ГПЗУ, отказывает в выдаче ГПЗУ или оформляет его не в соответствии с требованиями Приказа, заявитель может обратиться с требованиями о признании незаконным действия (бездействия) уполномоченного органа при выдаче ГПЗУ в такой редакции. Важно учитывать сокращённый трёхмесячный срок на обжалование неправомерных действий органа власти.

При этом важным представляется вопрос об обоснованности отказа органа власти в выдаче ГПЗУ. В ГрК РФ чёткий перечень оснований для отказа в выдаче ГПЗУ не установлен.

Исходя из анализа норм действующего законодательства, можно выделить следующие случаи отказа в выдаче ГПЗУ, когда такой отказ может быть признан обоснованным:

когда с заявлением о выдаче ГПЗУ обращается лицо, не являющееся правообладателем земельного участка (п. 5 ст. 57.3 ГрК РФ);
когда отсутствует утверждённая документация по планировке территории, если в соответствии с ГрК РФ размещение объекта капитального строительства не допускается при отсутствии такой документации (п. 4 ст. 57.3 ГрК РФ).

Согласно разъяснениям Минстроя России отказ в выдаче ГПЗУ в связи с отсутствием основных сведений о земельном участке в ЕГРН, а также в связи с отсутствием документации по планировке территории, если её подготовка является обязательной в соответствии с иными федеральными законами, нежели ГрК РФ, будет противоречить законодательству РФ о градостроительной деятельности68.

Следует отметить, что в приводимом Письме 69 Минстрой России указывал на разработанный данным ведомством проект федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым предусматриваются следующие основания для отказа в выдаче ГПЗУ:

отсутствие утверждённой документации по планировке территории в случае, если в соответствии с федеральными законами размещение объекта капитального строительства не допускается при отсутствии такой документации;
обращение с заявлением о выдаче ГПЗУ лица, не являющегося его правообладателем;
отсутствие основных сведений о земельном участке в Едином государственном реестре недвижимости.

Однако эта законодательная инициатива не нашла своей поддержки, в связи с чем внесение предлагаемых изменений в ГрК РФ не состоялось.

Последствия изменения градостроительного регламента на этапе подготовки проектной документации

При реализации девелоперского проекта особое значение приобретает вопрос об определении момента, когда застройщик может не учитывать изменения в градостроительной документации, устанавливающей правовой режим земельного участка.

Согласно п. 1 ст. 51 ГрК РФ с 1 января 2017 года проектная документация в целях получения разрешения на строительство проверяется:

для объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов):
1. на соответствие требованиям, установленным градрегламентом (за отдельными исключениями70) и ППТиПМ (если разработка ППТиПМ обязательна) на дату выдачи

ГПЗУ;

на допустимость размещения объекта на земельном участке в соответствии с разрешённым использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством РФ – на дату обращения за разрешением на строительство;

для линейных объектов: на соответствие требованиям, установленным ППТиПМ.

В силу п. 13 ст. 51 ГрК РФ уполномоченный орган публичной власти отказывает в выдаче разрешения на строительство, в частности, если представленные документы не соответствуют требованиям, установленным на дату выдачи ГПЗУ градрегламентом и ППТиПМ.

Буквально применяя это правило, можно сделать следующий вывод: после получения ГПЗУ застройщика не должны затрагивать какие-либо изменения градрегламента и ППТиПМ.

Однако проектная документация, помимо соответствия требованиям градрегламента и ППТиПМ, проверяется также на допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешённым использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством РФ. При этом законодатель установил, что эти параметры проверяются на дату обращения за разрешением на строительство.

В свою очередь, в ст. 55 ГрК РФ, регулирующей получение разрешения на ввод в эксплуатацию, указано, что разрешение не выдаётся в случае несоответствия объекта капитального строительства разрешённому использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством РФ на дату обращения за разрешением на ввод в эксплуатацию (п. 5 ч. 6 ст. 55 ГрК РФ).

Таким образом, проверка изменений видов разрешённого использования и ограничений участка осуществляется всё время применительно к текущей ситуации, т.е. риски таких изменений возложены на застройщика. Это связано с принятием 03.08.2018 закона РФ № 342-ФЗ, установившего новое регулирование зон с особыми условиями территорий и установлением фактического приоритета ЗОУИТ над правом собственности и иными правами (см. подробнее раздел 1.4 настоящего справочника).

Тем не менее следует помнить, что текущее регулирование ст. 55 ГрК РФ фактически указывает на невозможность введения объекта в эксплуатацию в случае, если в период строительства в отношении участка будет изменён перечень допустимых ВРИ или установлена ЗОУИТ, препятствующая существованию строящегося объекта. В этом случае, законодатель оставляет такому застройщику только право требовать компенсации убытков (ст. 57.1 ЗК РФ).

Возможность отмены ГПЗУ

С учётом того, что с 1 июля 2017 года ГПЗУ является лишь информационной выпиской и при получении разрешения на строительство проектная документация проверяется на соответствие град регламенту, то некорректное содержание ГПЗУ при новом регулировании теоретически не должно представлять существенных рисков для застройщика. На данный момент судебная практика по этому вопросу с учётом нового регулирования не сложилась.

В то же время с учётом того, что ст. 51 ГрК РФ связывает определённые правовые последствия с наличием ГПЗУ и, главное, датой его выдачи, отмена ГПЗУ по-прежнему порождает существенные риски последующей отмены разрешения на строительство.

Между тем ранее сложившаяся судебная практика рассматривала вопрос о возможности отмены ГПЗУ применительно к двум ситуациям.

Первая характеризовалась тем, что ГПЗУ был оформлен в соответствии со всеми установленными требованиями, однако орган власти, несмотря на это, отменял ГПЗУ. По таким спорам суды неоднократно приходили к выводу о невозможности отмены ГПЗУ71.

В ситуации, когда ГПЗУ был оформлен неправильно, например, в нём отсутствовали сведения об ОКН, Верховный Суд РФ признавал отмену ГПЗУ правомерной72 . При таких условиях застройщик, получивший недостоверный ГПЗУ, должен был обратиться за выдачей нового плана в уполномоченный орган или с требованием о признании действий уполномоченного органа незаконными, даже если ошибки соответствовали интересам застройщика. В противном случае возникал существенный риск отмены градостроительного плана, разрешения на строительство и признания построенного объекта самовольной постройкой.

Следует помнить, что отмена ГПЗУ возможна не только в рамках судебного оспаривания его как ненормативного акта государственного органа, но и в рамках «самоконтроля» уполномоченного органа за своей деятельностью.

Несмотря на то, что сейчас роль ГПЗУ существенно изменилась, застройщикам при получении ГПЗУ всё равно следует проверять факт наличия градостроительного плана, соответствие полученного ГПЗУ градрегламенту, а также соответствие ГПЗУ требованиям к форме и порядку её заполнения, соблюдение порядка подготовки, регистрации и выдачи ГПЗУ.